Siamo alla vigilia delle elezioni regionali anticipate in Abruzzo. La revisione costituzionale del titolo V ha in parte mutato l'assetto della Repubblica a favore di una valorizzazione delle autonomie (e non solo regionali), modificando il ruolo del legislatore statale e di quello regionale, riconfigurando l'autonomia statutaria regionale. Contenuto essenziale dello statuto è costituito dalla determinazione della forma di governo e dei principi fondamentali di organizzazione e funzionamento, dell'esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi, nonché della pubblicazione delle leggi e dei regolamenti. I Consigli regionali, tuttavia, non possono "appropriarsi" del nome Parlamento (sentenza 106/2002) alla luce sia della riforma del Titolo V sia dei fenomeni di integrazione sopranazionale che rendono tali istituti suscettibili di nuove "virtualità interpretative". Per capire qual è la figura del Presidente della Regione, fra potere legislativo e potere esecutivo, abbiamo intervistato il Professor Francesco Saverio Bertolini, docente di diritto costituzionale italiano e comparato alla Università degli Studi di Teramo.

Prof. Francesco Saverio Bertolini, chi è oggi il Presidente della Regione Abruzzo?
"Nella forma di governo che il nuovo Statuto ha previsto per la Regione Abruzzo, il Presidente della Regione si trova in posizione dominante. Questa posizione di supremazia, però, non dipende soltanto dalle regole della Costituzione della Repubblica e dello Statuto regionale, ma dipende anche dalla posizione di reale forza politica del Presidente all'interno del partito o dei gruppi di partiti che lo hanno sostenuto durante la competizione elettorale. In proposito, occorre considerare in primo luogo che lo Statuto ha scelto di attribuire il potere di eleggere il Presidente della Regione non al Consiglio regionale, ma direttamente ai cittadini della Regione. Questi, quindi, il giorno delle elezioni, eleggono sia il Presidente della Regione, sia i componenti del Consiglio regionale.

Quali sono i rapporti fra questi due organi di governo regionale?
"Una volta presa questa decisione, una serie di regole molto importati relative ai rapporti fra questi due organi di governo, lo Statuto non le poteva più scegliere, perché queste regole si trovano direttamente ed inderogabilmente stabilite dalla Costituzione. Secondo l'art. 126 della Costituzione, infatti, se il Presidente della Regione viene eletto direttamente dai cittadini regionali, per qualsiasi ragione il Presidente debba cessare anticipatamente dalle sue funzioni (per una mozione di sfiducia del Consiglio, o per qualsiasi altra ragione di cessazione), la conseguenza può essere una ed una sola, e cioè che la Giunta intera è tenuta a dimettersi, ed il Consiglio regionale deve essere sciolto: gli elettori, a questo punto, devono tornare a votare sia per il Presidente, sia per il Consiglio regionale.

Qual è il significato dell'elezione diretta del Presidente della Giunta (Governatore)?
"Questa disciplina costituzionale ha effetti molti forti sulla distribuzione del potere politico fra i tre organi di governo regionale, il Consiglio, la Giunta, il Presidente, effetti che tendono a concentrare sulla figura del Presidente un grande potere decisionale. Da un lato, infatti, avviene che il Presidente, essendo eletto dai cittadini, riceve direttamente da loro il compito di presiedere all'attuazione del suo programma di governo: il significato dell'elezione diretta, insomma, è che gli elettori vogliono che quel Presidente metta in opera quel programma. Dall'altro lato, rimane però sempre necessario che il Presidente e la sua Giunta, per restare in carica, godano in ogni momento della fiducia e del sostegno del Consiglio".

Con quali effetti politici nella maggioranza?
"La combinazione di queste due regole spinge con grande forza la maggioranza dei consiglieri regionali a schierarsi sempre, in via di principio, con le posizioni politiche assunte dal Presidente, il quale ha avuto mandato dagli elettori di attuare il suo programma, ma allo stesso tempo ha bisogno costantemente, per farlo, della fiducia del Consiglio. Il sistema di governo, in sostanza, finisce per richiedere, per propria natura, che il Presidente abbia sempre dalla sua parte la maggior parte dei consiglieri, quelli il cui voto gli è necessario proprio per l'attuazione del programma voluto dagli elettori. E, del resto, il Presidente, se avverte di non godere più di questo sostegno, si può dimettere, e le sue dimissioni comportano lo scioglimento del Consiglio stesso. E anche questa è una forte remora politica a non ostacolare le decisioni che il Presidente assume.

La sola previsione costituzionale non era sufficiente per la riforma dei poteri del Presidente? Qual è la logica del nuovo sistema?
"Lo Statuto e la legge regionale hanno completato queste due regole già imposte dalla Costituzione, con alcune previsioni applicative che vanno tutte nel senso di rafforzare questa posizione del Presidente, nella logica che questi debba essere allo stesso tempo il Capo della Giunta, ma anche la guida politica della maggioranza consiliare. La logica del sistema è quella, a questo punto, della coincidenza fra la persona che giuridicamente è a Capo della Regione con la persona che politicamente è a capo della maggioranza consiliare. Per ottenere questi fini, lo Statuto prevede allora che il Presidente della Giunta sia eletto dal corpo elettorale insieme al Consiglio regionale, al fine di ottenere che Presidente e Consiglio, in quanto eletti lo stesso giorno dagli stessi elettori, abbiano lo stesso indirizzo politico.

Cosa prevede la legge elettorale regionale?
"La legge elettorale, dal canto suo, prevede che il Presidente venga eletto sulla base di un meccanismo che collega le diverse liste dei consiglieri ai diversi candidati alla Presidenza. L'elettore disporrà di una scheda sulla quale trova indicato sia il nome dei diversi candidati alla Presidenza; sia i simboli delle diverse liste (e cioè dei diversi partiti) collegate a questi candidati. L'elettore dispone così di una scheda sola ma di un "doppio voto", perché è chiamato a votare sia una di queste liste collegate, sia il candidato presidente. Ma attenzione: se è vero che l'elettore può decidere di votare, per la Presidenza della Regione, un candidato anche diverso da quello che è collegato alla lista che lo stesso elettore vota (scelta detta in gergo del"voto disgiunto), è anche vero che secondo il complicato meccanismo di assegnazione dei seggi, un certo numero di consiglieri può addirittura risultare eletto come "premio" attribuito al Presidente vincente, per assicurare comunque che, quale che sia il Presidente, i Consiglieri che dichiarano sin dall'inizio di condividere la sua linea politica siano la maggioranza all'interno del Consiglio regionale, e garantiscano così l'attuazione del suo programma attraverso le decisioni del Consiglio".

Qual è il contenuto del mandato dei consiglieri della maggioranza?
"Così stando le cose, molti sono gli elementi che contribuiscono a determinare il contenuto del mandato dei consiglieri della maggioranza nel senso che la loro funzione principale sia quella di sostenere la politica del Presidente, piuttosto che di bilanciarla con un esame critico ed autonomo svolto di volta in volta sul contenuto dei provvedimenti che la Giunta presenta al Consiglio per l'approvazione. Per i consiglieri della maggioranza, in particolare, la logica del sistema sembra indicare che opporsi alle decisioni del Presidente, significa tradire il proprio mandato, opponendosi alla volontà espressa dal corpo elettorale".

L'esercizio effettivo del referendum regionale può generare un bilanciamento dei poteri del Presidente e della sua maggioranza consiliare?
"Per quanto poi attiene alla ipotesi che un bilanciamento dei poteri del Presidente e della sua maggioranza consiliare possa derivare dall'esercizio del referendum regionale, è vero che lo Statuto prevede che il referendum possa svolgersi in forme molto ampie, sia abrogative che consultive, sia in riferimento a leggi regionali che in riferimento a regolamenti ed atti amministrativi, sia su richiesta degli elettori che di enti locali. L'esperienza degli ultimi anni a livello nazionale sembra però dimostrare che il referendum può efficacemente operare in situazioni straordinarie di grave scollamento fra gli organi di governo e l'opinione pubblica; più difficilmente, invece, esso può essere adoperato come uno strumento ordinario di limitazione e di controllo dell'attività dei governanti".

Il Presidente è la vera guida politica del Consiglio?
"Certamente, è vero che tutte queste regole sono direttamente pensate sul presupposto che il Presidente, oltre ad essere il capo della Giunta, sia anche, allo stesso tempo, la vera guida politica del Consiglio, membro egli stesso del Consiglio e capo della maggioranza consiliare. Proprio per questo motivo, però, la posizione dominante che lo Statuto e la legge elettorale vogliono con ogni evidenza attribuire al Presidente, potrà in concreto essere assunta, solo se e quanto più il candidato vincente saprà effettivamente svolgere il ruolo politico di dirigente primo della coalizione dei partiti di governo, realizzando così una condizione di funzionamento del sistema, operante non tanto sul piano giuridico dei rapporti fra gli organi di governo regionale, quanto piuttosto sul piano politico dei rapporti interni ai partiti ed ai gruppi consiliari".